A)
Historia de la creación de áreas protegidas
en Argentina
1.
Evolución histórica de los Parques
Nacionales y de las áreas protegidas de jurisdicción
provincial
2.
Objetivos
de conservación
3.
Dominio,
jurisdicción y administración de las áreas protegidas
4.
Categorías
de manejo
5.
Planificación
y usos permitidos en las áreas
protegidas
6.
Funciones
y atribuciones de los guardaparques
7.
Areas
del Sistema
B)
Diagnóstico del Sistema Nacional de Areas
Protegidas
1.
Representatividad
1.1. Analisis por eco-región
1.2. Evaluación de la cobertura
del Sistema
1.2.1. Cobertura global
1.2.2. Cobertura
de protección estricta
1.2.3.
Grado
de control según jurisdicción por categoría de manejo
1.3. Análisis
por categoría de manejo
2.
Omisiones mayores en el Sistema
3.
Amenazas institucionales
4.
Falta de integración de los sistemas
de áreas protegidas en el marco de los planes de desarrollo
económico
5.
Conclusión
del diagnóstico y recomendaciones
A)
Historia de la creación de áreas
protegidas en Argentina
1.
Evolución histórica de los Parques Nacionales y de
las áreas
protegidas
de jurisdicción provincial
El primero área natural protegida en Argentina surgió
en 1903, cuando el Dr. Francisco P. Moreno donó tierras
patagónicas al Estado para que fueran conservadas
como parque público natural. En esos terrenos se creó
en 1922 el " Parque del sur ", sobre el cual se constituyó
en 1934 el actual Parque Nacional Nahuel Huapi. Simultáneamente
se creó en Misiones el Parque Nacional Iguazú (120).
En
el mismo año le sigue a esta iniciativa otra importante,
que fue la creación de la Administración
de Parques Nacionales (APN), organismo administrador
a nivel nacional. (84)
Mediante
iniciativas aisladas y espontáneas de muchos organismos
provinciales, municipales y privados se crearon unidades
de conservación bajo
jurisdicción provincial, lo que condució a un importante
crecimiento en el número de áreas protegidas. Aunque
las primeras áreas
protegidas
de administración provincial datan de la década del
30, tuvieron que esperar los años 70 para conocer
un incremento significativo, cuando esas unidades
empezaron a expandirse con un ritmo vertiginoso (415.000
has por año entre 1970 y 1991), llegando hoy día a
representar el 78 % de toda la superficie protegida
del país.
(11)
No
obstante lo importante de este fenómeno, el mismo
se desarrolló sin ningún tipo de dirección, coordinación
ni valoración a nivel nacional. (120)
En
la actualidad el Sistema Nacional de Areas Protegidas
cuenta con 32 unidades, las cuales abarcan una superficie
de 3.581.000
has.
Para
tener una mejor idea de su importancia relativa, vale
la pena apuntar que este valor supera el territorio
de la Provincia de Misiones, pero representa  apenas
el 1,25 % de la superficie del país. Además forman
parte de esta red tres especies
amenazadas que fueron declaradas Monumentos Naturales :
la Ballena
Franca Austral,
que llega al territorio marino argentino para reproducirse ;
el huemul, un ciervo exclusivo de los bosques andino-patagónicos
de la Argentina y Chile ; y la taruca, o “venado”
según la denominación regional de este cérvido de
los pastizales serranos del noroeste. (14)
Desde
hace una década existe, como mecanismo de coordinación
e intercambio técnico, la
Red
Nacional de Cooperación Técnica en Areas Protegidas.
La falta de una figura legal que la institucionalice
debilitó, en la práctica, al órgano coordinador. En
la actualidad se considera que la institucionalización
de un Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas
(SNAP) es una prioridad nacional. El Sistema deberá
integrar a todas las áreas protegidas de jurisdicción
federal o provincial y de dominio público, comunitario
o privado. La APN tendrá un papel primordial y vertebrador
a partir de su propia experiencia, aportando un modelo
indicativo para los subsistemas provinciales de áreas
protegidas. (235)
 Historia
detallada de la creación del SNAP
2.
Objetivos de conservación
a)
Conservar muestras representativas de las unidades
bio-geográficas (terrestres y
acuáticas, marinas y continentales) existentes en
todo el país.
b)
Proteger áreas singulares, consideradas como
tales por poseer :
ecosistemas únicos ;
procesos naturales, comunidades o especies
amenazadas ;
rasgos paisajísticos sobresalientes ;
valores antropológicos, arqueológicos,
paleontológicos y/o culturales ;
altas cuencas ;
hábitats de reproducción y alimentación de especies
autóctonas y en especial especies migratorias.
c)
Mantener todos los reservorios genéticos como
elementos de las comunidades naturales y evitar la
pérdida de especies de plantas y animales autóctonos.
d)
Brindar ámbitos para hacer investigaciones
científicas, en especial aquellas orientadas a los
requerimientos del desarrollo regional.
e)
Proveer oportunidades para la convivencia armónica
del hombre con la naturaleza.
f)
Proporcionar oportunidades para la educación
ambiental y recreación de la población.
g)
Contribuir
a la discusión y elaboración de políticas y estrategias
de conservación para el conjunto del patrimonio natural
de la Nación. (120)
3.
Dominio, jurisdicción y administración de areas protegidas
Las
áreas bajo régimen de protección son muy heterogéneas,
en cuanto a la jurisdicción a que pertenecen, el dominio
de las tierras, su respaldo legal y administración.
Por
ser la Argentina una nación federal, las provincias
son autónomas, es decir que sus respectivos gobiernos
ejercen su autoridad dentro del territorio de cada
provincia, el que representa así la jurisdicción de
ese gobierno. Según la Constitución Argentina, las
Provincias tienen por lo tanto soberanía propia sobre
los recursos naturales de sus respectivos territorios,
con lo cual la declaración y posterior administración
de áreas
protegidas dentro de sus límites es decisión
de cada gobierno provincial. Esto, salvo los casos
de áreas que pertenecen a la jurisdicción de la Nación,
puede tener dos orígenes legales diferentes :
a)
el caso de tierras localizadas en los antiguos
Territorios Nacionales, que el Gobierno de la Nación
retuvo expresamente bajo su jurisdicción, al momento
de la creación de las nuevas provincias, hacia fines
de los años 50 (Chaco, Formosa, Misiones y las provincias
patagónicas) : esto es el caso de los Parques
Nacionales (de ahí la denominación de tales) más antiguos,
ubicados en esas provincias ;
b)
que las provincias cedan a la Nación su jurisdicción
sobre cierta porción de su territorio, por ley provincial,
como ocurrió y sigue ocurriendo con los Parques
Nacionales creados con posterioridad, procedimiento
hoy vigente por Ley
N°22.351.
Las
áreas
protegidas restantes, que no han tenido este trámite,
son de jurisdicción provincial, aunque pueden no ser
administradas por los órganos de gobierno provinciales :
es el caso de reservas universitarias, municipales,
privadas, etc., así caracterizadas según el correspondiente
ente
administrador. Estos administran áreas generalmente
de su propiedad (dominio), pero sujetos al régimen
legal vigente de la jurisdicción a que pertenece
el predio en cuestión, por ubicación geográfica, aún
cuando puede tratarse de organismos nacionales, como
es el INTA
o el CONICET.
Finalmente,
el dominio de una porción de tierras es la propiedad
de la misma, al margen de la jurisdicción y la administración
a que está sometida. Las áreas
protegidas pueden ser de dominio estatal (nacional
o provincial) o particular. En el caso de un Parque
Nacional, el dominio se superpone con la jurisdicción
y la administración del Estado Nacional, como única
autoridad, lo cual representa la mayor jerarquía y
rigor de protección. Un área
protegida puede ser de dominio privado o tener
propiedades privadas en su interior, como ocurre en
las Reservas Nacionales o en reservas provinciales
de diversa categoría, lo que limita, aunque no impide
la vigencia y aplicación de normas de conservación.
Actualmente,
se valora y promueve la conservación de la naturaleza
en manos de propietarios privados, como ocurre con
las reservas privadas, como importante complemento
de la conservación bajo dominio y administración del
Estado, sin pretender que lo suplante en esa misión.
(11)
4.
Categorías
de manejo
5.
Planificación
y usos
6.
Funciones
y atribuciones de los guardaparques
7.
Areas
del Sistema
B)
Diagnóstico del Sistema Nacional de Areas Protegidas
1.
Representatividad
En
el continente, la Argentina se encuentra entre los
países que poseen menor porcentaje de su superficie
destinada a áreas protegidas, situación que se agrava
si se considera que 70 % de las áreas protegidas evidencia
algún grado de deterioro ambiental, cerca de 50
% de las mismas carece de personal de vigilancia
y aproximadamente el 60 % posee superficies
inferiores a 100.000 has.
1.1.
Analisis por ecoregión
Estado
de conservación de las diferentes ecoregiones
Areas
protegidas por ecoregión, según su grado de implementación
Los
Bosques
Andinos-Patagónicos
se encuentran sobrerepresentados, ya que 32,6 % de
su superficie pertenece a áreas naturales protegidas
de gran extensión, mayores a 100.000 has. En ellas
los recursos naturales manifiestan un grado de deterioro
bajo y un acceptable manejo y control.
La
Puna
se encuentra sobrerepresentada con casi 20 % de su
superficie protegida, pero con un número bajo de unidades
(5).
Esta zona de vida incluye el área natural protegida
de mayor superficie del sistema, con 1,4 millones
de hectáreas. El estado de conservación es bueno,
pero el manejo y el control son deficientes.
La
Selva
Paranaense
también se encuentra medianamente representada, con
17 % de su superficie protegida, en unidades de conservación
de superficies muy variables (entre 100 y 100.000
has) y de creación reciente. En el Parque
Nacional Iguazú
el control y manejo son eficientes.
La
zona de los Altos Andes posee también una mediana
representatividad (15,9 %). Las áreas de esta zona
de vida no tienen un desarrollo importante, ya que
son escasas las acciones de manejo y control. En relación
con otras zonas de vida esta situación aparece atenuada
dada la autoprotección que se genera por la falta
de accesibilidad y el aislamiento en que se encuentran,
sobre todo durante el período invernal.
Las
zonas de vida restantes se encuentran subrepresentadas,
destacándose en este sentido el Espinal y la Pampa,
que poseen ambos menos de 1 % de su superficie bajo
algún regímen de conservación.
En
el caso de la Estepa Patagónica la situación
se ha mejorado en los recientes años, aunque la superficie
protegida todavía no alcanza el 5 %. De esta zona
de vida, las actuales áreas de conservación incluyen
pocas otras formaciones ecológicas que las estríctamente
costeras. Ellas fueron creadas para proteger la fauna
costera marina considerando que la mayor parte del
litoral Atlántico del país está comprendido en esta
zona.
Aparte
del recién creado Parque
Nacional Copo, la mayoría de las unidades del
Chaco son de escasa superficie (menores de
10.000 has), totalizando apenas un 5 % de esta ecoregión
de intensa actividad productiva y de las más afectadas
del país por el avance de la frontera agropecuaria.
Sus bosques poseen un deterioro importante dada la
intensa explotación a la que estuvieron sometidos
en forma sostenida para la extracción de tanino y
durmientes de ferrocarril.
Solo
3,4 % de la superficie del Monte está bajo
protección, distribuida en más de 20 unidades de conservación
con un amplio rango de superficie. Existe alto deterioro
ambiental anterior a la creación de las áreas protegidas,
pero el déficit más importante lo representa el escaso
desarrollo de las mismas.
 En
el caso de la selva de las Yungas, a pesar
de contar con varias áreas de conservación esta zona
de vida se encuentra subrepresentada dado que se trata
de una selva montana con varios estratos de los cuales
algunos están insuficentemente representados ;
posee sólo 5,1 % de su superficie protegida.
El control y vigilancia son escasos, situación que
se agudiza debido a la falta de caminos de acceso
y comunicaciones.
La
Pampa posee el mayor número de áreas protegidas
(30), sin embargo su superficie protegida es escasa
(0,30 %). Es la zona de vida que presenta el mayor
grado de modificación ya que concentra la mayor producción
agrícola-ganadera del país. A pesar del número de
áreas, no está asegurada la protección de los ecosistemas
residuales, dado que en su mayoría no se ha estipulado
un manejo y control de los mismos.
Estas
situaciones diferenciadas que se observan en las áreas
naturales protegidas en las distintas zonas de vida,
son fruto del proceso de creación de las mismas. Dicho
proceso no ha surgido de una estrategia de conservación
global, premeditada, en el nivel nacional, sino que
la creación de las áreas obedece, en su mayoría, a
iniciativas locales, circunstanciales y dispersas.
1.2
Evaluación de la cobertura del Sistema
1.2.1.
Cobertura global
Como
se puede observar :
Las regiones precariamente cubiertas representan
el 66 % del territorio nacional, es decir dos terceras
partes del país son fuertemente carentes de representación
en áreas protegidas ;
La
situación de máxima cobertura protegida que ofrece
la región de los Bosques Andinos-Patagónicos
se explica – y justifica – por el hecho de que en
ellos la protección cubre otros objetivos de conservación
adicionales, aparte del de “conservar muestras representativas
de
las regiones biogeográficas” del país : principalmente,
proteger altas cuencas y recursos escénicos excepcionales ;
Las regiones naturales que están en la situación
más crítica (con porcentajes de cobertura menores
del 1 %), son las que integran la gran Llanura
Chaco-Pampeana, donde la conservación de áreas
silvestres compite en mayor medida con objetivos agropecuarios.
En concreto, regiones como las de la Pampa,
el Espinal, el Chaco Arido y
Delta e Islas del Paraná
tendrán que ser priorizados en políticas regionales
de creación de áreas
protegidas,
aún mediante convenios e incentivos que promuevan
las reservas privadas, allí donde no hay tierras fiscales.
Vale destacar que regiones como las de la Selva
Paranaense, que posee una cobertura satisfactoria
a nivel nacional en la Argentina (más del 15 % de
áreas
protegidas
y más del 5 % en categorías de protección relativamente
más estricta),
si
bien está en situación intermedia, debería cumplir
en particular con una exigencia de mayor cobertura,
en primer lugar por tratarse de ecosistemas de mayor
diversidad que los de fisionomías herbáceas y/o de
climas templados ; en segundo lugar, porque son
regiones serranas u onduladas, en las cuales el objetivo
de protección de altas cuencas requiere mayor proporción
de cobertura vegetal en buen estado, que el de conservación
de la biodiversidad, y en tercer lugar considerando
su estado a nivel continental, ya que en los países
que comprenden la mayor parte de su extensión original
(Brasil y Paraguay) su superficie protegida es muy
inferior a la de la Argentina.
(13)
1.2.2.
Cobertura
de protección estricta
1.2.3.
Grado
de control según jurisdicción por categorías de manejo
 Las
categorías más utilizadas, cuando existe decisión
en cuanto a particularizar los objetivos de creación
de un área
protegida,
son las categorías I (Reserva Natural Estricta), II
(Parque N.), IV (Santuario) y VIII (Res. de Uso Múltiple).
La categoría VI (Res. de Recursos) está relativamente
engrosada, en buena medida por el hecho de que en
ella se clasifican muchas áreas
protegidas
cuyos objetivos de conservación no fueron definidos
al momento de su creación, ni tampoco posteriormente.
O sea, son en general “reservas naturales” creadas
sin mandato legal explícito, el cual implícitamente
se reduce al de “no innovar”.
Analizando
el peso relativo de las categorías entre sí, se puede
comprobar que las categorías V (Paisaje Protegido)
y VII (Reservas Natural-Cuturales), ambas ligadas
a la integración de las expresiones de la cultura
humana al medio natural, no han sido hasta ahora opciones
de conservación reconocidas, posiblemente por falta
de conocimiento en los ámbitos de decisión oficiales.
(11)
 Una
evaluación dinámica de la evolución de la representatividad
de
las áreas naturales protegidas muestra que en los
ultimos años, el número de ecoregiones
de cobertura precaria disminuyó, mientras que
el de cobertura satisfactoria aumentó.
Por
su parte, el nivel de protección efectiva de las áreas
protegidas del país es desigual. En la actualidad,
la situación más desfavorable se manifiesta en el
ámbito de las áreas protegidas de administración provincial,
con 62,70 % de la superficie supuestamente protegida
en condiciones de control casí nulo y, del resto,
una gran proporción con control insuficiente. Resulta
de esto que menos del 5 % de la superficie protegida
bajo administraciones provinciales puede considerarse
con un grado de control acceptable. Las reservas
privadas están en una situación un poco mejor, pero
con la limitación de que su condición de área protegida
está en gran medida sujeta a la voluntad de su propietario.
Considerando únicamente las áreas protegidas dependientes
de la APN los valores porcentuales para los grados
nulo, insuficiente y aceptable son el 2, 17, 81 %
respectivamente. (235)
Lamentablemente
esta crítica situación se explica por el acelerado
ritmo de crecimiento de la superficie protegida (más
de 600.000 has por año en la década del 80), en medio
de un proceso de crisis y ajustes económicos. Así,
la consolidación efectiva, en el terreno, de las jovenes
áreas protegidas, mediante
una necesaria inversió n
de recursos materiales y humanos, quedó en general
muy rezagada.
En este ámbito algunas provincias se destacan por
la intensidad de sus esfuerzos y el alcance de sus
logros.
En
términos globales, se verifica que no más
de una quinta parte de la superficie total
de áreas
protegidas
de todo el país puede considerarse con un grado de
control aceptable,
y sólo la mitad, con un control mínimo. La mitad restante
puede considerarse sin control de terreno alguno.
(11)
2.
Omisiones mayores en el Sistema
Entre
las 14 ecoregiones
que caracterizan la diversidad ecológica del
territorio nacional, unas 10 aún poseen una protección
tan insuficiente, que se puede considerar no garantiza
la conservación a perpetuidad de la biodiversidad
que albergan.
A
esa amplia omisión se debe agregar el agravante de
que varias de esas ecoregiones están sometidas a un
sostenido avance de la pérdida de hábitat por deforestación
o conversión de tierras, por tener distinto grado
de aptitud agropecuaria. Se trata ante todo de las
ecoregiones
que pertenecen a la gran llanura Chaco-pampeana :
el pastizal Pampeano, Espinal, Chaco húmedo y el Chaco
seco, además de la Selva Paranaense.
 En
este contexto, cabe señalar que el país posee un potencial
de crecimiento de áreas protegidas relativamente alto
que no se aprovecha aún cabalmente : los aspectos
sobresalientes son una baja densidad demográfica (<
13 hab./km2) ;
una proporción de población rural muy baja (13 %) ;
una proporción muy alta de ambientes con cobertura
vegetal natural por falta de aptitud
agrícola (75 % del territorio), potencialmente fáciles
de poner en condición de conservación no estricta,
bajo uso controlado de recursos naturales ; una
considerable extensión de tierras aún fiscales, en
particular en ciertas ecoregiones marginales como
el Chaco seco, etc.
 Si
aparte de ello, se considera que las áreas protegidas
estrictas tienen un papel específico que ejercer dentro
de la Conservación en su sentido amplio, sólo suplido
en parte
por la conservación no estricta (y sin
siquiera sopesar aquí las dificultades reales que
empeñan los esfuerzos por hacer compatible el uso
de recursos naturales y la conservación de la biodiversidad),
se debe concluir que estas aún deben incrementarse
prácticamente en todas las ecoregiones del país (con
la eventual
excepción de los Bosques Andinos-Patagónicos).
(13)
3.
Amenazas institucionales
Las
principales amenazas de tipo institucional se relacionan
con la falta de financiamiento
adecuada para el sistema de áreas protegidas, sea
proveniente de los presupuestos públicos, como de
la debilidad para generar fondos propios, procedentes
del uso público u otras fuentes. Una inadecuada difusión
hacia la opinion pública y los decisores puede originar
una insuficiencia presupuestaria crónica. Las consecuencias
de esta situación se manifiestan generando incapacidad
para mantener el personal e imposibilitando la inversión
en capactitación permanente acorde a los cambios locales
y globales. La imposibilidad de mantener la infraestructura
física y de lograr un equipamiento mínimo operativo
son también posibles derivaciones de ello.
Algunos
Parques Nacionales sufren recurrentes amenazas de
provincialización, es decir de ser transferidos a
jurisdicción provincial, pese a tratarse de áreas
naturales de la más alta calificación como patrimonio
natural argentino. Además, esos Parques confrontan,
en las provincias eventualmente destinarias de esa
transferencia, opciones institucionales en extremo
precarias y no dotadas de la mínima capacidad y estabilidad
necesarias para hacerse cargo de los mismos. (13)
4.
Falta de integración de los sistemas de áreas
protegidas
en el marco de los planes de desarrollo económico
El
contexto macroeconómico de la década pasada ha traído
aparejado un notable incremento en la inversión, especialmente
en áreas básicas de la economía, tales como minería,
extracción y transporte de hidrocarburos, producción
y transmissión de energía eléctrica, forestaciones,
tecnificación de cultivos, etc., lo cual implica cambios
acelerados en el uso del territorio. Lamentablemente,
los planes de fomento de la inversión privada no integran
expresamente la problemática de la biodiversidad en
general, y de las áreas protegidas en particular.
Generalmente, las reglamentaciones sectoriales se
limitan a la exigencia de realizar Evaluaciones
de Impacto Ambiental y, por lo general, no cuentan
con instancias de auditoria que sean técnicamente
sólidas y transparentes.
Dentro
de este marco general, sin embargo, las áreas protegidas
son objeto de consideración en algunos planes sectoriales
o provinciales. Por ejemplo, la provincia
de Misiones, de tradición eminentemente forestal,
ha elaborado planificaciones preliminares del uso
del territorio, en las que las áreas protegidas de
diversas categorías juegan un rol importante. De modo
similar, la provincia de Chubut ha incluido en sus
planes de desarrollo turístico a las áreas
protegidas, dada la relevancia
nacional e internacional de los atractivos de la costa
patagónica. (13)
5.
Conlusión
del diagnóstico y recomendaciones
Enlace
de interés :
Las
áreas protegidas de la Argentina
(Informe
Nacional al 1° Congreso Latinoamericano de Parques
Nacionales y Otras Areas Protegidas, Santa Marta,
Colombia, 1997)
|
Nuevas
áreas protegidas
